鄭政辦〔2006〕9號
各縣(市)、區人民政府,市人民政府各部門,各有關單位:
建立罰款自由裁量階次,是將法律、法規、規章規定的罰款幅度,根據過罰相當原則,細化為若干裁量階次,確保罰款與違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度相當。按照《鄭州市人民政府貫徹國務院辦公廳關于推行行政執法責任制若干意見的通知》(鄭政文〔2006〕43號)和市委、市政府提出的優化社會經濟發展環境、促進我市跨越式發展的要求,各級各部門要將建立罰款自由裁量階次制度,作為今年推行行政執法責任制的重點,同時要納入本級本部門懲治和預防腐敗體系建設進行考核。經市政府同意,現就建立罰款自由裁量階次制度提出如下意見,請認真貫徹執行。
一、目的和意義
(一)建立罰款自由裁量階次制度是深入推進依法行政的基本要求。《國務院全面推進依法行政實施綱要》規定行政執法機關依法行政不僅要做到合法行政,而且還要做到合理行政。建立罰款自由裁量階次制度就是要規范罰款自由裁量行為,促進合理行使自由裁量權,有效地控制和減少罰款隨意性,切實維護行政相對人的合法權益,實現依法行政。
(二)建立罰款自由裁量階次制度是我市構建和諧社會、實現跨越式發展的有力保障。市委、市政府在推進跨越式發展的部署中要求必須進一步優化經濟發展環境。各級各部門都要牢固樹立“政府創造環境、企業創造財富”的理念,全力打造服務型政府,把優化政務環境作為環境建設的重中之重來抓。據統計,市本級行政機關的行政處罰權有3291項,其中罰款項目有3017項。由于受主客觀因素的影響,一些行政執法機關和執法人員在行使罰款自由裁量權中還存在許多問題:有的畸輕畸重,顯失公正;有的同案異罰,合法不合理;有的不能正確處理好處罰與教育的關系,以罰為主,以及濫用罰款自由裁量權等。罰款自由裁量權的行使是否公正、公平,直接反映了行政執法人員的基本素質,也關系到黨和政府的權威和形象。因此規范罰款自由裁量權的工作十分必要。建立罰款自由裁量階次制度,對于進一步規范行政執法行為,提高行政執法效率和水平,加快全市依法行政步伐,優化我市經濟社會發展環境,維護市場經濟健康發展,促進我市實現跨越式發展,構建和諧社會,都將產生積極推動作用。
(三)建立罰款自由裁量階次制度是反腐倡廉,建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的需要。中共中央在《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中要求建立健全懲治和預防腐敗體系必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防。要用發展的思路和改革的辦法防治腐敗。建立罰款自由裁量階次制度是從行政執法的源頭上預防和解決腐敗問題的有效措施,能夠有效地規范和監督行政執法行為,使行政執法置于陽光之下,接受各方面的監督,實現預防腐敗、減少腐敗案件發生的效果。
二、指導思想和原則
建立罰款自由裁量階次制度要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,緊緊圍繞推行行政執法責任制,促進依法行政,建設法治政府,構建和諧社會的中心工作,把握和堅持以下原則:
一是合法性原則。各級行政執法機關和執法人員必須嚴格執行法律、法規、規章,不得超越法定的自由裁量幅度和范圍。
二是過罰相當原則。在依法行使自由裁量權的前提下,自由裁量行為要掌握法律的立法宗旨和目的,不能教條地援引法律條款,要結合各類違法行為的性質、危害程度等正確適用法律規定。既不能畸輕畸重,顯失公正,也不能放任自流,徇私舞弊。
三是公開性原則。在建立罰款自由裁量階次制度過程中要廣泛征求各個方面特別是行政管理相對人的意見,經過細化的罰款階次要對外公布,并允許公眾查詢。
四是平等對待原則。對同類情況必須相同對待。堅持“同案同罰”,在處罰違法行為時應當參照過去對類似案件的處理結果,同一機關對于性質情節相同的案件,適用的法律依據、罰款幅度應當相同。堅決制止單純以當事人的態度論罰,防止出現不同情況相同對待、相同情況不同對待等隨意罰款的現象。
五是以教育為主原則。堅持處罰與教育相結合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法。要密切聯系群眾,傾聽群眾的意見,接受群眾監督。在裁量中既要實現處罰的目的,又要實現社會管理的效果。凡屬處罰的案件,要把當事人糾正違法行為作為執法首要目標。
三、任務與要求
市、縣(市、區)所有行政執法機關要按照省、市政府關于推行行政執法責任制的部署,在梳理出本行政執法機關罰款項目的基礎上,堅持實事求是、循序漸進的原則,第一步要選取罰款項目中罰款次數多、頻率高、涉及面大、群眾反映比較強烈的罰款項目進行細化,以后分步把所有罰款自由裁量階次細化工作全部完成。同時,市政府法制局也可以在市行政執法機關中確定罰款自由裁量階次制度試點單位,指導其將本單位的所有罰款項目全部建立自由裁量階次制度。細化罰款自由裁量階次,今年要按本單位罰款項目總數完成15%,2007年完成45%,2008年完成40%,力爭三年內實現全市各級各部門建立所有罰款自由裁量階次制度的目標。
(一)建立罰款自由裁量階次項目的選擇。今年,各級行政執法主體要按照每年實際罰款次數從多到少進行排列,選取罰款頻率較高的項目進行細化,項目個數不少于本單位罰款項目的15%。
(二)罰款自由裁量階次的確立。各行政執法機關確立罰款自由裁量階次,要召集一線執法隊員座談,查閱行政處罰案卷,盡可能羅列違法行為的表現情形,根據違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素,結合行政執法實際情況,把法定自由裁量的罰款按違法行為一般劃分為特別輕微違法行為、輕微違法行為、一般違法行為、嚴重違法行為、特別嚴重違法行為等5個罰款自由裁量階次。每個階次的違法行為要盡可能列舉具體的情形。
(三)罰款基準的確立。
1.一般基準:
在法定的罰款幅度內,根據違法行為階次的不同按比例確定不同的罰款基準。當事人的違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的屬特別輕微違法行為,應予以告誡,登記違法行為,不予罰款處罰。
2.當事人有下列情形之一的,可以降低一個階次進行處罰:
(1)主動消除或者減輕違法行為危害后果;
(2)受他人脅迫實施違法行為的;
(3)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;
(4)已滿十四周歲不滿十八周歲的人實施違法行為的;
(5)其他依照法律、法規、規章規定從輕或者減輕罰款處罰的。
3.當事人有下列情形之一的,可以升一個階次進行處罰:
(1)不聽勸阻,多次實施違法行為;或者在違法行為被處以罰款處罰后繼續實施同一違法行為,屢教不改的;
(2)違法所得數額較大的;
(3)在執法機關對違法行為進行調查取證過程中,故意隱瞞事實,弄虛作假的;
(4)隱匿、銷毀違法行為的證據的;
(5)脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為的;
(6)兩人以上結伙實施違法行為,在其中起主要作用的;
(7)違法行為被新聞媒體曝光,社會影響較大的;
(8)其他法定的應當從重罰款處罰的情節。
4.當事人有下列情形之一的,按最高階次處罰:
(1)危及國家安全、公共安全、人身健康和生命財產安全并造成嚴重后果的違法行為;
(2)抗拒檢查,有妨礙公務,暴力抗法行為的;
(3)對檢舉、舉報人或執法人員實施打擊報復,查證屬實的。
5.當事人有下列情形之一的,依法不予罰款處罰:
(1)不滿十四周歲的人有違法行為的;
(2)精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的;
(3)違法行為在兩年內未被發現的,但法律另有規定的除外;
(4)其他依法不予罰款處罰的。
四、采取切實有效措施,確保工作任務完成
各級各部門建立罰款自由裁量階次制度的工作,要根據各縣(市)、區社會經濟發展的不同情況,以縣為基本單位,堅持條塊結合,業務上以條為主,市內5區由市行政主管部門統一選擇確定罰款項目,選擇不同的區進行不同罰款項目的細化,最后統一審定;6縣(市)和上街區各自進行細化,可以有差異,形成后報市行政主管部門進行審核。條件成熟的部門,罰款的細化分解可以到鄉(所)一級。
各級各部門最終將本系統形成的罰款自由裁量階次制度要以正式文件的形式下發,并報市、縣政府法制局備案。有關領導要高度重視此項工作,確定本單位一名負責人牽頭,部門的法制機構具體負責組織,負有執法職能的內設機構和受委托的組織要安排專人承辦,明確各自分工,密切相互協作,確保建立罰款自由裁量階次制度的工作要于2006年7月底前完成。在此期間,市政府將組織市政府法制局、市監察局等有關部門開展督促、檢查、指導工作。
二○○六年四月三日
